Горизонталью по вертикали

Земство  как пример государственно‐общественного сотрудничества

СЕРГЕЙ ХОМУТОВ 
В современной прессе принято, говоря о нынешней политической системе в стране, упрекать власть в возврате к советским традициям.
Но российский президент дважды и отнюдь не случайно, следует полагать, в своих Посланиях, включая последнее, обращался к теме земства — дореволюционной системы общественно‐государственного управления в европейской части Российской империи.
Более 150 лет истории земства в России, а вот в Оренбуржье ему чуть более ста лет. Откуда разрыв в 50 лет? Попытаемся разобраться.

Опыт древней модернизации

В 1864 году Александр II подписал  «Положение о земских и уездных учреждениях».

Все землевладельцы, торговцы и промышленники, обладающие недвижимым имуществом определённой ценности, а также сельские общества получили право избирать из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания.

Раз в год в губернском городе происходил съезд депутатов от уездных земских собраний всей губернии под председательством губернского предводителя дворянства. Это было губернским земским собранием. Оно осуществляло общее руководство хозяйственными делами губернии. Для постоянного ведения этих дел избиралась губернская земская управа из председателя и нескольких членов.

Эти сведения, почерпнутые из энциклопедий — необходимое разъяснение о возникавшей тогда структуре.

Россия была самодержавной страной, с абсолютной вертикалью власти, и все же именно властная вертикаль почему‐то решилась на создание горизонтали – реального местного самоуправления.

О причинах подобного поступка до сих пор не утихают споры среди историков.

Советская историография по традиции любит ссылаться на слова тогдашнего министра внутренних дел Ланского, о том, что одной из целей, ради которого создавалось земство, было «вознаградить дворян за потерю помещичьей власти», предоставив им «первенство в местной хозяйственной администрации».

Иными словами, земства возникли, чтобы погасить недовольство помещичьей элиты. При этом непонятно, почему такие широкие земские права изначально  получили торговцы, промышленники и даже сельские общины. Ведь уже позже, в период так называемой контрреформации, Александр III специальным Положением 1890 года усиливает сословно‐дворянское представительство в земстве.

Другие историки считают, что русское правительство, как и правительства других развивающихся стран, пошло на реформы местного самоуправления из‐за нехватки государственных средств для обеспечения потребностей общества в таких важных сферах, как начальное народное образование, медицинское обеспечение, строительство дорог и т.д.

Эти противоречия можно снять, если обратить внимание, что к сбору и распределению средств, решению хозяйственных вопросов были привлечены  крупные налогоплательщики. Независимо от их сословия.  И в этом смысле, по сравнению с феодальной сословно‐бюрократической системой управления прежней России, земство было шагом вперед.

Введение новых земских институтов означало перегруппировку социальных сил во властных структурах, а именно: сокращение полномочий царской бюрократии, которая традиционно чувствовала себя реальным «хозяином» положения.

В то же время центральная власть усматривала предназначение местного самоуправления в том, чтобы оно  выполняли административно‐хозяйственные функции, и при этом не вмешивались в «большую политику». Такая трактовка была бы  адекватна, если бы «большая политика» реализовывала себя уже в сформировавшемся гражданском обществе с его демократическими институтами.

Вот и получалось, что в конкретных условиях той эпохи местное самоуправление было «больше», чем просто местное самоуправление. Оно выступало еще и в качестве общезначимого политического института, находившегося на острие социально‐политических событий.

Не находите никаких аналогий?

Невозможность одновременного существования сильной центральной и местной властей правительство и царь осознали не сразу: контрреформы земского управления начались через 25 лет после его введения. Но механизм уже был запущен, и современные историки констатируют, что, несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничества земств с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоречий со временем затягивался все больше.

Более того, земства постепенно становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции, и скоро составили серьёзную оппозицию правительству. 6 ноября 1904 года, практически накануне первой российской революции,  по инициативе «Союза освобождения» состоялся Земский съезд, итогом работы которого стала программа реформ из одиннадцати пунктов — плод борьбы и компромиссов между земствами.

В таком случае вполне логично утверждать, что земства стали одним из могильщиков царизма.

Впрочем, при советской власти земства были разогнаны, а их опыт предан забвению.

Краткий курс истории оренбургского земства

УДИВИТЕЛЬНО, но организация и становление земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях произошли лишь в  1912–1914 гг.

До этого у нас действовали органы управления, созданные еще в первой половине XIX в.; они почти не претерпели изменений к началу XX в. Местная бюрократия целиком и полностью зависела от губернаторской власти и губернского распорядительного комитета.

Позднее введение земства в Оренбуржье обычно объясняется большой территорией, удаленностью от центра, почти полным отсутствием дворянского землевладения, сельскохозяйственной направленностью экономики края, пестрым национальным составом, низкой плотностью населения. Отличительными особенностями Астраханской и Оренбургской губерний являлось наличие на их территории самоуправляющихся казачьих войск.

Оренбургская губерния была самой крупной среди юго‐восточных губерний, она состояла из 5 уездов и занимала территорию в 1 783 380 кв. км. Через губернию проходил известный Сибирский тракт, а вся площадь губернии была изрезана во всех направлениях сетью больших и малых дорог. Ни одна земская губерния юго‐востока не имела такой протяженности почтовых и коммерческих трактов, которые использовались также для передвижения большой массы переселенцев.

Возникшее позже других Оренбургское земство обладало рядом отличий от старых земств, что достаточно четко прослеживается по протоколам земских собраний. За счет самостоятельного налогообложения наше земство сохраняло относительную самостоятельность от государственных органов и проводило собственную прогрессивную политику на местах. Органы земского самоуправления Оренбургской губернии  показали себя с самой лучшей стороны: сказывалось знание местных условий, опыт работы и желание внести свой вклад в развитие края. Оренбургскому земству удалось внести определенный вклад в сельскохозяйственную деятельность края, в народное образование, но не все намеченные преобразования удалось реализовать в полной мере — помешала мировая война, а затем и революция.

P.S. Описание земства как формы организации местного самоуправления — лишь повод задуматься о его значении в современной политической системе России.

Уже в сам момент своего существования оно вызывало ожесточенные споры в печати. В основном шла полемика так называемых «государственников» и демократов. Хотя были и вполне ироничные замечания, например, Салтыкова‐Щедрина, который называл земства «пятым колесом в телеге российского самодержавия».

Справка

Зе́мства (зе́мские учреждения) — выборные органы местного самоуправления (земские собрания, зе́мские упра́вы) в Российской империи. Они были введены земской реформой 1864 года.  К 1914 году земства существовали в 43 губерниях Европейской России. Земства были упразднены после Октябрьской революции 1917 года.


ХОМУТОВ Сергей Николаевич родился в 1960 году, окончил Оренбургский пединститут, преподавал, работал на телеканалах «Регион», «РИАД‐ТВ» и «ОРЕН‐ТВ», в пресс‐службах губернатора и «Оренбурггазпрома», был редактором газеты «Московский комсомолец» в Оренбурге». Член Союза российских писателей. Печатался в самиздатовских журналах, местных газетах, альманахах «Башня» и «Чаша круговая», журнале «Урал». В 1998 году издал под одной обложкой четыре книги стихов: «Второе зрение», «Светлые песни», «Арьергард», «Зимняя радуга», в 2003‐м в серии «Автограф» вышла книга «Привкус вечности», в 2006‐м – повесть‐сказка «В поисках Живой воды» (в соавторстве с Вячеславом Моисеевым).